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    住房公積金“聚寶盆”思變

    中國房地產網-中國房地產報2014-09-11

      ■本報記者 鐘方 綜合報道
      8月各地自查自糾后,9月、10月份,住建系統將在全國開展加強和改進住房公積金服務專項督查工作。
      專項督查涉及建立首問負責、一次性告知、限時辦結、降低中間費用等多方內容,以切實地維護住房公積金繳存職工的合法權益。
      截至2014年一季度,全國實際繳存公積金職工1.06億人,繳存總額6.47萬億元,繳存余額3.27萬億元。在龐大的資金庫后面,住房公積金的決策、管理、運作、監管卻是管理者和社會關注與爭論的議題。
      住房公積金制度,發軔于1991年的上海市。走過23年時間的住房公積金,在解決了職工住房問題之外,一路走過來,爭論相生相隨,住房公積金的軌道也與其誕生時的設計越走越遠。
      1990年年初,時任上海市長的朱镕基到香港、新加坡考察住房制度,回來后讓住房研究小組也前去取經??疾煨〗M在新加坡著重了解了公積金制度。
      回國后,起草了《上海市住房制度改革實施方案》。1991年5月1日,方案獲國務院批準實施,這個住房制度改革方案的內容概括起來,就是 推行公積金,提租發補貼,配房買債券,買房給優惠,建立房委會 ,推行公積金成為最先解決的分項。
      就這樣,上海成為率先建立起公積金的國內城市。上海公積金制度建立的初衷,并非僅限于住房公積金,設計者構想在解決住房問題后,逐漸過渡到新加坡模式下兼具醫療、養老、教育等社會保障功能的公積金制度。
      1991年上海公積金中心成立時,稱謂中并未冠之以 住房 二字。且為了便于今后協調全市社會基金運作,其行政編制也定為廳級單位,掛靠在市政府辦公廳下,人員由建設交通委黨委代管。
      之后,北京、天津、南京、武漢等城市相繼效仿,但這些城市走的思路與上海有別,不僅一誕生就名為住房公積金中心,而且在編制上,大多是掛在房管局下面,成為處級編制。
      1994年,國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》,提出全面推行住房公積金制度。
      住房公積金制度建立的最初動因,是國家推行住房商品化改革,但住房建設資金短缺,于是強制性從職工工資中抽取5%,單位補貼5%,歸集為公積金資金池,用于發放住房建設貸款。
      公積金誕生后的定性一直遭遇爭議。初期很多人認為公積金姓 公 或 半公半私 ,理由是公積金繳存帶有強制性,由政府管理,單位補貼部分實際是財政補貼,而且免稅。
      在上海的試點中,公積金則很明確地定位為民間互助基金。1994年國務院文件對公積金的定位是 一種國家支持的社會互助購房基金 。1996年8月國務院辦公廳轉發國務院房改領導小組《關于加強住房公積金管理的意見》,進一步明確了住房公積金是職工個人住房基金,不屬于財政預算資金,但按照 房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督 的原則進行管理。
      就這樣,公積金形成了一種混合體。從屬性上,它姓私,從管理上,卻掛靠在政府部門的事業單位由其管理,而且是多頭管理。它像一個金融機構,但又屬于事業單位管理體制。
      這樣的混合體,直接帶來了監管上的多頭博弈與糾葛。財政部、央行等部門曾試圖成為上海住房公積金的主管部門,但都被上海方面頂了回去。財政部認為公積金是財政資金,上海則堅持公積金是工資收入,工資發放之后就是個人的,不是財政資金。
      央行則認為公積金中心放貸收息,算是銀行,應受其管理。上海設計公積金制度人士則反駁,公積金不是住宅銀行,它是一種類似于工會基金的 會 ,在江浙一帶, 會 是一種可以計息的民間互助資金池。公積金的錢是在銀行開戶存儲的,而且公積金中心不具備銀行四大功能——儲蓄、貸款、結算、匯兌中的任何一種,其存貸業務都是委托銀行辦理,不能認定它是銀行。
      一番辯論交涉無果后,1997年,國務院宣布取消住房分配,啟動住房市場化改革,同時在全國推行公積金制度。1999年《條例》頒布實施,上海公積金中心也適用于該條例。在此之前上海模式的靈活投資、獨立運作經驗均不再被允許。
      這期間,一些城市出現公積金違規事件被查,基于風險管控和規范使用的考量,決策者選擇了從嚴的多頭管理制度:財政部、住建部和央行三方共管,上海也隨后被納入多頭管理體系。
      這與上海模式最初設計南轅北轍。當年參與設計上海住房公積金制度的戴曉波認為,公積金制度如今 大大落后于時代發展 ,主因也恰是體制上管得太死。
      而從源頭觀之,住房公積金制度實行23年,原初設計為互助性質的一個資金池,如今已經異化成政府部門、銀行和國有企業控制的 聚寶盆 ,再次面臨著一場復雜又必須突破與優化的變革。

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