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    138縣醞釀撤縣設市:借城鎮化奪地抬高房價

    中國房地產網2013-06-15

      沉寂16 年之后, 縣改市 借 新型城鎮化 之名,再次高歌猛進,大有卷土重來之勢。據統計,至少有138個縣醞釀撤縣設市,廣東、貴州、云南和陜西4省就有60多個縣提出撤縣設市。
       這是典型的政績沖動,與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止,耽誤發展不說,還會嚴重沖擊農村社會穩定。 中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷嚴詞指責。
       縣改市 會不會重新啟動雖然仍未可知,但過多的縣改為市或區,將沖擊以縣制為基礎的治理制度,這不僅會造成虛假城市化,更會為中國未來發展埋下無可挽救的隱患。

       縣改市 出政績
      上世紀八、九十年代,縣域經濟迅速壯大,相應地要求行政權力和管轄范圍擴張升級,縣升格為市一度成為切實可行而又風光無限的擴張模式。
      僅1994 年-1996 年間,全國共有95 個 縣改市 ,其中,江蘇、山東、浙江等省 縣改市 較為突出,江蘇蘇南的縣基本都升級為市。
      對于縣級單元來說, 縣改市 之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設稅等收入,還可以得到更多的建設用地指標、工業項目、水資源占用量等好處,在當時客觀上這也符合中國經濟社會發展的需要。事實證明,改市之后,江蘇、山東、浙江等省的縣域經濟也得到了快速發展,每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。
       在特定時期,縣改市不失為一條有效的發展道路。 國家行政學院公共行政教研室主任竹立家認為,城鎮化快速發展,就需要給中小城市放權,讓他們有擴張和發展的欲望。如果一個縣的經濟發展水平比較高,城市規劃面積到位,財政收入達到一定的水平,人口聚集達到一定的能量,自身的造血能力大幅度提高,就可以變成市,使農民就地變成市民。
      然而這一輪的 縣改市 風潮,被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認為,中央之所以這么做,是因為當時很多地方盲目追求縣改市,沖擊了縣制為主要特色的傳統行政管理系統,造成很多縣級市出現 虛假城市化 弊病,比如市區農村人口比重過大,城郊比例失調,城鄉概念模糊等等。
       現在這些老毛病又發作了,簡單把縣一撤了之,搞硬生生的‘拉郎配’,甚至農民‘被上樓’,背離了新型城鎮化的初衷。 他說。
      如何釋放縣域經濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題,不可否認,擴權強縣無疑是城鎮化的下一個增長點。 但我們要對新型城鎮化重新理解,不能走入誤區,甚至走向反面。 彭真懷表示。

       省管縣 遇阻 縣改市 回潮
       縣改市 暫時被凍結之后,縣級擴權的沖動沒有得到釋放,轉而通過 省管縣 的方式探路突圍。
      浙江是最早推動強縣擴權的省份之一。早在2002 年,浙江省按照 能放都放 的總體原則,將313 項原屬地級市的經濟管理權限下放給20 個縣市區,成為 省管縣 浙江模式。
      之后,中國許多省市開始推行財政 省管縣 的單項試點,這被認為是強縣擴權、壯大縣域經濟的重大改革舉措,而在十年之后的今天, 省管縣 已經處于膠著狀態、躑躅不前。
      雖然全國共有27 個省份1080 個縣實行了財政省直管,但相對其他領域的改革,各地推進熱情并不太高。從目前來看,具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權,不管是對經濟發達縣和不發達縣都不愿放,都覺得管得越大越好。
      財政部財政科學研究所副所長王朝才認為,省管縣的試點主要是財政權限的試點,在 財權 上繞過了市里,這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于,人事、發改這些權力還歸市里管,縣領導仍然受制于市,放不開手腳。
      強縣擴權、省管縣遇阻,縣域轉而尋求另外的方式來突破發展瓶頸, 縣改市 再次進入視野。一些強縣甚至準備了相關的上報材料,只待中央政府一聲令下。
      但 縣改市 的閘門并沒有完全解禁,直至2010 年,民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市,江西德安縣部分區域設立共青城市的申請。
      但今年年初,民政部在不到兩個月的時間內連續批準吉林扶余、云南彌勒 縣改市 名單,這一動作被看作是 縣改市 全面解禁的信號。
      加之,借助新型城鎮化戰略的東風, 縣改市 風潮再起,引起專家學者的普遍擔憂。
       很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷,仍在片面追求城市空間擴張,大興造城運動,借新城之名,行奪地、爭地和占地之實,抬高房價和地價。 彭真懷說,如此放任下去,被嚴重扭曲的新型城鎮化就會演變成一場災難。

       縣改區 矛盾重重
      從1997 年以后, 縣域 擴權并不是單線進行的,在 縣改市 受困的情況下,撤縣改區成了很多地方政府新的城市化突破口。
      根據民政部數據,全國市轄區數量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個,縣級市則從400 個下降到369 個。
      在2009 年省財政管縣等政策實施后,一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區。
      目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區。以廣東為例,在珠三角地主要縣(市)改為區之后,東西北地區縣改區亦不少,去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區。
      一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發達縣市也可能面臨變區的命運。
      今年年初, 縣改市 可能開禁的信號,一度讓很多經濟強縣興奮,并與 縣改區 發生著強烈的沖突。
      5 月8 日,浙江長興因 撤縣改區 釀就一場風波。長興是全國經濟強縣,行政區劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準備,沒想到湖州卻提出 撤縣變區 。
      長興作為浙江財政 省直管縣 ,財政80% 留給自己,20% 交給省里。變成區之后,一半要交給湖州。這引發了長興縣委四套班子、企業和當地群眾的強烈反對,并聯名發出措辭嚴厲、態度堅決的 一封信 : 假如湖州市委、市政府一意孤行,長興縣所有黨政機關、鄉鎮(街道、園區)的一把手也將集體辭職……
      在縣改區方式上,縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突,面對洶涌民意,湖州市決定暫停 撤縣設區 計劃。
       最根本的還是地方利益之爭 ,竹立家說,相比之下,縣級政府對 縣改市 更為渴求,而地級市則更迫切地希望 縣改區 。這兩種力量此消彼漲,一直在較量。
      地級市喜歡 縣改區 ,一是為壯大本身的經濟實力,二是獲取更多的財政資源,三也是市領導政績的表現。 竹立家說。

       縣制 的未來
      中央政府力推新型城鎮化之后,各地政府都在快馬加鞭,把 縣改區 、 縣改市 變成抓手,借此尋求更大的發展權限、更大的發展空間。
      學者質疑,無論是撤縣設市、設區都不能盲目推進,這不是新型城鎮化的發展方向。
      北京大學國家發展研究院副教授李力行,研究了大量的縣改市案例,他發現,盡管縣級市相比于縣,財政收入擴張更快,但在創造制造業和服務業就業方面,以及在教育和衛生等公共服務的指標方面,縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明,在民生方面, 縣改市 并沒有帶來明顯的改觀。
      同樣,對于縣改區,竹立家研究的結果是:
      大量的縣(市) 改區,成為大中型城市擴張發展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經濟發展較為突出的縣(市)改為區之后,自身的發展動力也隨之弱化。以順德為例,在改區之前,順德一直在全國領先,但后來就不如昆山、江陰等地了。
       一窩蜂地撤縣設市、設區,反映出地方政府除了盯著農民的土地,摳土地財政,已經沒有心思搞農業現代化、工業信息化了。 彭真懷在各地調研了解到,并不是所有地方都適合擴大城市規模,搞行政造城。 有一個地級市,把城鎮化指標逐級分解到縣、到區、到鄉鎮,弄得官不聊生,民不聊生,民怨四起。
      彭真懷表示,縣改市或者縣改區并不是此輪新型城鎮化的突破口和重點, 傳統城市化,是為政府自己服務,政府要搞GDP,經濟增長,要城市美化,要政績;而新型城鎮化是以人為本的城鎮化,要為進城的農民服務,我們要重新理解以人為核心的新型城鎮化。
       撤縣設區 把權力上收到地級市; 撤縣改市 在名分上有了升格,這種翻燒餅的做法并沒有實質性的民生意義??陀^地看,這些地方政府簡單地把造城作為做大經濟總量的工具,實際上是在挑戰最為敏感的社會安全底線。
      彭真懷表示,必須堅決反對這種錯誤做法,既要走出新型城鎮化就是片面抓城市的誤區,更要走出新型城鎮化就是消滅 縣制 的災區,防止這個重大的國家戰略剛起步就被嚴重扭曲。(據中國民商)
     

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